L’initiative relative aux emprunts obligataires Europe 2020 pour le financement de projets, ou initiative « Obligations de projet », est une démarche conjointe de la Commission européenne et de la BEI.
Son objectif est de stimuler le financement sur les marchés des capitaux de grands projets d’infrastructure dans les domaines des réseaux transeuropéens de transport (RTE-T) et d’énergie (RTE-E), ainsi que des technologies de l’information et de la communication (TIC). La Commission européenne estime que, pour atteindre les objectifs de l’initiative Europe 2020, les besoins d’investissement dans ces secteurs, à l’échelle de l’Union, pourraient se chiffrer à pas moins de 2 000 milliards d’EUR.
L’initiative « Obligations de projet » vise à aider les promoteurs de projets d’infrastructure admissibles, généralement des partenariats public-privé (PPP), à mobiliser des financements privés supplémentaires auprès d’investisseurs institutionnels comme les compagnies d’assurance et les fonds de pension.
Les promoteurs concernés bénéficieront d’un rehaussement de crédit et verront leur dette divisée de fait en deux tranches, l’une de premier rang, l’autre subordonnée.
La tranche subordonnée, autrement dit l’instrument de rehaussement du crédit des obligations de projet fourni par la BEI avec le soutien de la Commission européenne, peut prendre la forme d’un prêt, accordé au promoteur dès le départ. Il peut également s’agir d’une ligne de crédit conditionnelle qui peut être utilisée si les recettes du projet sont insuffisantes pour assurer le service de la dette de premier rang.
L’instrument de rehaussement du crédit des obligations de projet sous-tend la dette de premier rang et améliore, par conséquent, sa qualité de crédit, apportant ainsi une tranquillité d’esprit aux investisseurs institutionnels.
Les obligations proprement dites ne seront pas émises par la BEI ou les États membres, mais par les promoteurs. Les projets bénéficieront ainsi d’un appui pendant leur durée de vie, y compris leur phase de réalisation.
La Commission européenne estime que, pour atteindre les objectifs de l’initiative Europe 2020, les besoins d'investissement, à l’échelle de l'Union, dans les infrastructures de transport (RTE-T), d'énergie (RTE-E) et de technologies de l'information et de la communication (TIC) pourraient se chiffrer à pas moins de 2 millions de millions d’EUR.
Dans son discours de 2010 sur l'état de l’Union, le président de la Commission, José Manuel Barroso, proposait la création d’une initiative de soutien par l'emprunt obligataire afin de mobiliser les ressources nécessaires au financement de projets d'infrastructure. Selon M. Barroso, un instrument de ce type mis en œuvre par l'UE avec l'appui de la BEI contribuerait à combler les besoins de financement liés aux grands projets européens d’infrastructure.
L'initiative a été dotée d’une base législative au cours de l’été 2012 par le Parlement européen et le Conseil ECOFIN, et l'accord servant de fondement à l'instrument a été signé par la Commission européenne et la Banque européenne d'investissement en novembre 2012.
L'objectif de la coopération avec la BEI est de tirer parti de l'expérience acquise grâce aux instruments conjoints de l'UE et du Groupe BEI et d'utiliser le savoir-faire de la Banque en matière de financement des infrastructures dans l'Union.
Les obligations de projet sont l'un des instruments financiers prévus au titre du mécanisme pour l'interconnexion en Europe (MIE), lui-même inscrit dans la stratégie Europe 2020. Ce mécanisme constitue un cadre financier à long terme visant à assurer une préparation et une mise en œuvre rapides et efficaces de projets dans les domaines de l'énergie, des transports et des télécommunications.
Le principal objectif de l'initiative est de créer les conditions pour que le secteur privé contribue davantage au financement de projets d'infrastructure précis.
Les emprunts sur les marchés des capitaux étaient auparavant une importante source de financement pour les grands projets d'équipement. Les compagnies d'assurance dites « monoline » couvraient l'intégralité du risque de crédit pour les créanciers de premier rang. Cependant, depuis la crise financière, seul un petit nombre d'emprunts nouveaux ont été émis avec la garantie de compagnies d'assurance de ce type. En outre, la crise de la dette souveraine et la pression qu'exercent sur les bilans des banques les exigences accrues des accords de Bâle II et de Bâle III, notamment, en matière de capital réglementaire ont réduit les autres sources de financement à long terme pour les grands équipements.
Il convient donc de trouver le moyen de relancer le financement privé de projets d'infrastructure sans augmenter le financement public direct et, partant, creuser la dette publique.
L'initiative « obligations de projet » est conçue pour offrir une solution autre que l'emprunt bancaire ou la subvention publique afin de remédier à l'insuffisance des financements dévolus aux infrastructures. Dès lors qu'une opération bénéficie d'une structure appropriée, il est aussi possible de combiner des aides non remboursables et des obligations de projet.
Cette initiative s'adresse aux investisseurs institutionnels, tels que les fonds de pension, les compagnies d'assurance, etc., c'est-à-dire les investisseurs présentant une structure de passif à long terme et dont les placements doivent répondre à des exigences de notation réglementées. Pour ces investisseurs, les obligations de projets sont un pendant naturel de leurs engagements à long terme.
Aux yeux des investisseurs, l'attrait des obligations de projet résidera non seulement dans la possibilité d'accéder à une catégorie d'actifs nouvelle, offrant des possibilités de diversification et une solide cote de crédit, mais aussi dans le savoir-faire et l'expérience de la BEI dans le financement des infrastructures et des PPP.
L'initiative « obligations de projet » entend engendrer un rehaussement partiel de crédit pour attirer les investisseurs des marchés des capitaux.
Le mécanisme qui consiste à améliorer la qualité de crédit d'un projet repose sur la capacité à séparer la dette de la société de projet en deux tranches, l'une de premier rang, l'autre subordonnée. L'apport de la tranche subordonnée augmente la qualité de crédit de la tranche de premier rang, qui atteint alors un niveau tel que la plupart des investisseurs institutionnels sont prêts à conserver les obligations pendant une longue période.
La tranche subordonnée, autrement dit l'instrument de rehaussement du crédit des obligations de projet fourni par la BEI avec le soutien de la Commission, peut prendre la forme d'un prêt, accordé à la société de projet dès le départ, ou d'une ligne de crédit conditionnelle qui peut être utilisée si les recettes du projet sont insuffisantes pour assurer le service de la dette de premier rang.
Le projet bénéficie ainsi d'un appui pendant sa durée de vie, y compris la phase de réalisation.
Les mécanismes proposés au titre de cette initiative
- auront un montant maximum par transaction de 200 millions d’EUR ou, si ce montant est plus faible, de 20 % de la dette de premier rang assortie d'un rehaussement de crédit ;
- en tant que dette subordonnée, viseront à rehausser la cote de crédit des projets à A-AA, plutôt qu’à AAA ;
- reposeront sur la capacité de la BEI à fournir des prêts subordonnés et pas nécessairement sur sa signature ;
- ne viseront que l'activité centrale de la BEI, à savoir, le financement des infrastructures ;
- viendront uniquement appuyer des projets solides ;
- bénéficieront des méthodes d'audit préalable, d'évaluation et de tarification parfaitement éprouvées de la BEI.
S'agissant des projets visés, l'initiative cible les opérations répondant à des critères d'admissibilité définis, dans les secteurs suivants : réseaux transeuropéens de transport et d'énergie, projets de lignes à haut débit et investissements dans les TIC.
Se fondant sur la demande du marché et sur les débouchés possibles, la BEI a identifié et commencé à travailler sur des projets dont l'on peut raisonnablement attendre qu'ils soient finalisés durant la phase pilote et elle et mènera les procédures d'audit préalable habituelles.
Étant donné que certains projets actuellement en cours de planification au niveau national ne seront pas prêts pendant la phase pilote, la BEI est également disposée à effectuer une préparation en amont, en collaboration avec des instances adjudicatrices, pour mettre en place des solutions de financement recourant aux marchés des capitaux – plus généralement pour des projets se déroulant durant la période 2014-2020. Les projets sont soumis aux conditions d'instruction habituelles de la Banque – et la couverture par le dispositif UE-BEI de rehaussement du crédit d'obligations de projet sera fonction des critères d'admissibilité applicables et de la disponibilité d'engagements budgétaires.
Les conditions du marché et les possibilités de projet sont des facteurs non négligeables dans la répartition géographique initiale des opérations. Même si les premiers projets pilotes sont a priori situés dans les marchés les plus avancés de l'UE en matière de financement sur projet et de PPP, l'objectif consiste clairement à disposer de produits normalisés permettant aux obligations de projet de financer des opérations réalisées sur l'ensemble du territoire de l'Union, et la BEI cherche à ce que les projets de la phase pilote soient le plus diversifiés possible.
En juillet 2012, le Parlement européen et le Conseil ECOFIN ont approuvé la proposition législative présentée par la Commission en octobre 2011. L'accord de coopération conclu entre la BEI et la Commission européenne, définissant le mécanisme de partage des risques et des recettes entre les deux institutions, a été signé le 6 novembre 2012. Le montage financier des projets concernés devra être bouclé d’ici à la fin de 2016, sous réserve que la BEI obtienne l'approbation du financement par son Conseil d'administration avant la fin de 2014.
À la fin de juin 2013, le Conseil d'administration de la BEI avait déjà approuvé neuf projets relatifs aux réseaux transeuropéens de transport et d'énergie, dans six États membres différents, comme étant admissibles au titre de l'initiative. Il s'agit de projets autoroutiers en Slovaquie, en Allemagne, en Belgique et au Royaume-Uni, de raccordements de parcs éoliens marins au réseau électrique national en Allemagne et au Royaume-Uni et d'installations de stockage de gaz en Espagne et en Italie. Les premiers bouclages financiers pour ces projets sont attendus au second semestre de 2013.
La phase pilote doit essentiellement servir à tester le concept d'obligation de projet pendant la durée restant à courir jusqu'à la fin du cadre financier pluriannuel 2007-2013, avant le prochain cadre financier pluriannuel 2014-2020 de l'UE et la mise en œuvre du MIE. Cette phase de test est financée au moyen du redéploiement de 230 millions d’EUR de ressources non utilisées du budget de l'UE, dégagés sur des lignes budgétaires de programmes existants. La répartition sectorielle est la suivante : 200 millions d'EUR et 10 millions d'EUR sont consacrés aux réseaux transeuropéens dans les domaines des transports et de l'énergie, respectivement, et 20 millions d'EUR servent à financer des projets de lignes à haut débit. Ce budget de 230 millions d’EUR devrait permettre à la BEI de contribuer au financement de projets d'infrastructure d'une valeur cumulée de 4 milliards d'EUR dans ces trois secteurs.
Des ressources supplémentaires pour l'initiative « obligations de projet » au titre du MIE sur la période de 2014 à 2020 permettraient de développer plus avant le dispositif en fonction des dotations budgétaires.
La Commission européenne est chargée de définir les critères d'admissibilité sur le plan sectoriel et de fournir à la BEI la contribution en capital requise pour lui permettre de rehausser la qualité d'obligations de projet. La Banque a quant à elle pour mission :
- de sélectionner et d'instruire les projets en appliquant ses règles habituelles,
- de déterminer la structure et la tarification de l'instrument de rehaussement de crédit,
- d'assurer ensuite le suivi des projets.
Bien que la BEI n'intervienne pas en qualité de créancier majoritaire, une matrice décisionnelle régissant la prise de décision sur les projets est en cours d'élaboration et devra être approuvée pour chaque projet par les parties concernées.